Правовая природа института административного приостановления деятельности в России
Аннотация. Институт административного приостановления деятельности как санкции сложно назвать абсолютно новым с точки зрения отечественного законодательства и правоприменительной практики. Первые упоминания об административно-принудительных мерах подобного характера можно встретить в законодательстве царской России, сформировавшемся до Октябрьской революции 1917 г., однако стоит отметить, что данные санкции могут быть сопоставлены с современной нормой весьма условно.
Законодательство исследуемого периода предусматривало возможность временноголишения хозяйствующих субъектов специальных прав, в соответствии с которыми они осуществляли ту или иную деятельность.
Ключевые слова: административное приостановление, административное наказание, исполнение решения суда, изменения законодательства
Безусловно, применение санкции в виде лишения специального права имеет общие черты с современным административным наказанием и взывает ассоциации со ст. 3.8 «Лишение специального права» КоАП РФ1, определяемой законодателем как лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права. Наказание устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями особенной части КоАП РФ. Срок лишения специального права не может превышать трех лет2.
Более того, весьма схожей является санкция, предусмотренная ст. 27.16 «Временный запрет деятельности» КоАП РФ, которая заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом или должностными лицами, указанными в п. 1 и 4 ч. 2 ст. 23.31 КоАП РФ, прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Временный запрет деятельности может применяться, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности3.
С учетом изложенного можно говорить об определенном родстве норм прошлого и современности ввиду того, что лишение определенных прав применялась в царской России, в том числе по решению суда. А учитывая характер последствий реализациирешения суда, т. е. фактическое приостановление деятельности, можно говорить о данной мере ответственности, как о прообразе современного института административного приостановления деятельности.
Стоит также отметить, что законодательство Российской империи содержало нормы, позволяющие приостанавливать издание и распространение «повременных изданий» — газет, журналов, сборников сочинений и статей разных авторов, выходящих более двух раз в год.
Деятельность издательства приостанавливалась Министерством внутренних дел после третьего предупреждения о запрете печати каких-либо запрещенных сведений на срок не более шести месяцев (ст. 144 Устава о цензуре и печати). В дальнейшем издательства, не прекратившие своей деятельности, после применения санкции, т. е. в случае рецидива, подвергались более строгой цензуре, а правомочие по приостановлению деятельности также появлялось у Цензурного комитета.
Говоря о родстве норм прошлого и современности, в частности о путях их назначения,следует указать на аналогию правоприменителей. Если в дореволюционный период правом на назначение подобного наказания обладали, как уже было отмечено, Министерство внутренних дел и Цензурный комитет, то относительно нашей действительности подобным правом после принятия федеральных законов от 23.07.2016 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”»20, от 28.12.2016 № 421-ФЗ «О внесении изменений в статьи 3.12 и 28.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»обладает Ростехнадзор наряду с судами. В дореволюционный период понятия административной ответственности и административного наказания не были достаточно разработаны и сформулированы.
При применении к юридическим лицам принудительных мер, влекущих какие-либо неблагоприятные последствия, «эти меры применяются не как наказание, а как меры административные или политические», отмечал в отношении законодательства прошлого Н. С. Таганцев. На сегодняшний же день административное приостановление деятельности позиционируется именно как самостоятельный вид наказания4.
Согласно ст. 3.12 КоАПРФ административное приостановление деятельности включает в себя ограниченное во времени прекращение деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, их структурных, производственных подразделений, отдельных агрегатов, объектов недвижимости, а также в случае обнаружения, выявления определенных законодателем угроз и (или) нарушений.
Административное приостановление деятельности назначается только в случаях, предусмотренных статьями особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания, устанавливается на срок до 90 суток. Срок административного приостановления деятельности исчисляется с момента фактического приостановления деятельности. Правом на назначение санкции обладает суд, а в случае грубого нарушения требований промышленной безопасности или грубого нарушение условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, как уже отмечалось, — уполномоченные на то должностные лица Ростехнадзора.
Судья, орган, должностное лицо, назначившие административное наказание в виде административного приостановления деятельности, на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица досрочно прекращают исполнениеадминистративного наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием дляназначения данного административного наказания.
Нововведением исследуемой санкции можно считать установление данного наказания по решению суда наряду с уполномоченными на то должностными лицами. Как уже упоминалось, в дореволюционный период, а также во времена советской государственности санкция в форме приостановления деятельности в подавляющем большинстве случаев применялась органами исполнительной власти во внесудебном порядке. Наличие столь серьезных полномочий у органов исполнительной власти абсолютно оправдано ввиду того, что наступление тех или иных негативных последствий (перечисленных в статье) возможно в весьма незначительные сроки, а применение нормы может быть безотлогательным. С учетом того, что назначение соответствующего наказания возможно только посредством судебного разбирательства, фактор времени становится еще более актуальным.
Санкцию административного приостановления деятельности ввиду своей правовой природы целесообразно рассматривать как меру, которая не только несет карательные функции, но и функции предупредительного характера, т. е. налицо (как было указано) двойственность, или дуализм, целей, преследуемых в рамках применения наказания5.
Таким образом, подводя итоги параграфа, можно сделать следующие выводы.
История развития санкции свидетельствует о нестабильности и нечеткости законодательногозакрепления меры на фоне чрезмерного количества нормативных правовых актов, регулирующих институт приостановления деятельности.
Налицо противоречивость целевых характеристик норм прошлого и современности, если ранее санкция преследовала функцию пресечения, то на сегодняшний день также присутствует функция кары.
Диссонирует и субъектный состав должностных лиц, обладавших полномочиями по назначению санкции, т. е. отсутствуют централизованные нормы, определяющие данные субъекты.
Правовая природа административного приостановлениядеятельности включает в себя особые свойственные характеристики, отражающие его сущность и раскрывающие его содержание. Градация, количество и содержание характеристик, выявленных в науке ранее представляется неоптимальным, т. е. мы считаем, что в состав характеристик, отражающих правовую природу административного приостановления деятельности, должны входить следующие: самостоятельность санкции; применение только в исключительных случаях, предусмотренных особенной частью КоАП РФ, если менее строгий вид наказания не может обеспечить достижения целей административного наказания; применение санкции лишь при наличии угроз, перечисленных в норме ст. 3.12 КоАП РФ; наличие вины; санкция должна нести как карательные функции, так и функции предупредительного характера; наличие меры обеспечения производства по делу в виде временного запрета деятельности; срочность в рамках 90 суток; предоставление надлежащих инструкций по устранению оснований, послуживших назначению административного приостановления деятельности6.
Исходя из обозначенных характеристик, а также проведенного анализа, представляетсяцелесообразнымдать авторское определение института административного приостановления деятельности: «Административное приостановление деятельности — это комплексный институт, представляющий собой особую меру наказания, которая сочетает нормы материального и процессуального характера, конечной целью которой является фактическое исполнениеакта о приостановлении функционированияопределенных законодательством объектов и (или) субъектов предпринимательской и иной деятельности и которая несет в себе функции пресечения и предупреждения наступления общественно-опасных последствий».
Список литературы
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2007 № 195-ФЗ // СЗ РФ. — 2008. — № 1 (Ч. 1). — Ст. 1.
Якимов, А. Ю. Административный процесс и административно-юрисдикционное производство / А. Ю. Якимов // Гос-во и право. — 2019. — № 3. — С. 5‒11.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2007 № 195-ФЗ // СЗ РФ. — 2008. — № 1 (Ч. 1). — Ст. 1.
Морозова, Н. А. Административная ответственность юридических лиц: история, теория, практика : дис. … канд. юрид. наук / Н. А. Морозова. — Красноярск, 2020. — 288 с.
Красавин, А. В. Антикоррупционная экспертиза федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» / А. В. Красавин. // Пожаровзрывобезопасность. — 2019. — Т. 18. — № 9. — С. 10‒21.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2007 № 195-ФЗ // СЗ РФ. — 2008. — № 1 (Ч. 1). — Ст. 1.